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张世明 :从官不修衙到官争修衙的法学思考  

2014-03-28 15:32:55|  分类: 文化 |  标签: |举报 |字号 订阅

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从官不修衙到官争修衙的法学思考

张世明 《 中华读书报 》( 2014年03月26日   13 版)

    民非政不治,政非官不举,官非署不立。建筑是一定的民族心态、文化背景的反映。西方建筑大都浸淫在汹涌的激情之中,以超人的巨大尺度、强烈的空间对比、神秘的光影变化、出人意表的形体等特征著称于世,而中国古代建筑,无论是金碧辉煌的宫殿,还是平民百姓的寻常屋宇,一般都具有沉静幽思的情调和呈现出冷静而自制的内向形态,在具体建造上利用围墙有效地分割为内部与外部空间,体现出布局上的内聚性。中国古代州县衙署的建设也体现着情理法三者形塑的空间结构。从情理角度而言,州县衙署修建大多根据《周礼·考工记》的设计思想进行布局,同时受风水理论影响。衙署作为一方或一座城市的主宰,按照风水观念,通常都位于城市中央,即所谓“正穴”之所在,古人有“京都以朝殿为正穴,州郡以公厅(大堂)为正穴,宅舍以中堂为正穴,坟墓以金井为正穴”的说法。按照“吉地不可无水”的观念,衙署应该接山近水,建于高阜之处,这样才有居高临下控制全局的含义,同时亦能防患水灾。此外,中国的政治文化也有“南面”的传统,历代帝王的统治之术被称为“南面之术”。《易经》即云:“圣人南面而听天下,向明而治。”古代天子、诸侯、卿大夫及州府官员等升堂听政都是采取坐北向南的式位,中国历代的都城、皇宫、州县官府衙署一般来说都是南向的。穴是聚气的焦点,南向为正,居中为尊,隐寓的是“居中而治”之意,故又有“衙门口朝南开”之说。在俗谚“八字衙门朝南开,有理无钱莫进来”中,衙门朝南开,指的是方位;旧时官署大门都是呈八字形,此乃官衙定制,故是之谓也。至于“有理无钱莫进来”一语,其寓意颇丰,一是指打官司须交诉讼费太昂贵;二是指“衙门深似海”,官场险恶叵测,关系盘根错节,一般平民百姓是打不起也打不赢官司的。这种坐北朝南、居中而治的设计思想,要求主体建筑必须集中在一条南北中轴线上,自南而北依次为照壁、大门、仪门、戒石亭。戒石亭的左右通常为六房。衙署主体建筑由大堂、二堂、三堂等构成,是长官及其所属人员办公的地方,佐贰官、属官不能位于中轴线上,而只能居于东西副线上,以彰显身份地位的尊卑。此外,衙署建筑尚需体现“文左武右”、“前衙后邸”等设计思想。在风水学中,公堂属皇气,是至阳之地。东南为巽地,较为尊贵,故寅宾馆多设县衙仪门东南。而地方衙门的监狱之所以都设在大堂西南仪门之外,就是因为按照《易经》及八卦学说,这一位置属于“坤位”,即所谓“阴之极”,故称为“南监”。

    在明代初年,中国古代地方州县的官衙建筑格局发生了一个显著的变化,即:明初太祖颁行了地方衙署建设应遵循的范式。据洪武《苏州府志》载,这一规制与前朝的主要不同在于“府官居地及各吏舍皆置其中”。洪武初年,名臣王祎在《义乌县兴造记》中记载曰:“今天子既正大统,务以礼制匡饬天下。乃颁法式,命凡郡县公廨,其前为听政之所如故,自长贰下逮吏胥,即其后及两傍列屋以居,同门以出入,其外则缭以周垣,使之廉贪相察,勤怠相规,政体于是而立焉。命下郡县,奉承唯谨。”李志荣据《永乐大典》等史志资料记载和对八个衙署案例的实地考察断定,明初衙署依式修盖是全国性的。这样的建筑格局反映了朱元璋惩前元之旧弊、力图整顿吏治的思想。《大明律·工律·营造·有司官吏不住公廨》规定,有司官吏必须居于官府公廨,不许杂处民间,“凡有司官吏,不住公廨内官房,而住街市民房者,杖八十。”虽然受历史遗留下来的衙署格局的影响或者限于经济条件,各地并不一定完全符合新的规制,但大多数衙署均四周以高墙与外界相隔,构成封闭性空间。清承明制,但亦表现出较大的改造。据李志荣研究,这种改造的原因主要在于,清代地方官员设置简化,机构裁并,使原来曾经存在的僚属办公和住宅被废弃,而又由于主任官员的权力较明代有所扩大,在机构裁并腾出来的土地上,建设供主任官员使用的花厅和供其幕客居住的宅院遂成为重要的新建置,特别是主任官员的后宅在衙署中的地位日益显著。内乡县衙自顺治时期以来布局的变化就是这一过程的一个明证。从法律史角度来看,清代州县衙署正是形成封闭的空间后,才出现在诉讼中通门子的现象,并且比比皆是,围绕州县衙署形成包括茶馆饭歇之类诉讼产业链条,各色人等麇集于此,或打探消息,或乞书状纸,或商谈交易,不一而足,甚至在附近开药铺也能大发利市,因为上衙门受审挨板子者就是其刚性需求的消费群。

    长期以来,中国就流行着“官不修衙、客不修店”的民谚,其最早始于何时已经难以稽考。客人住店仅系羁旅暂时憩息,对客店不拥有所有权而仅具有限时段的使用权,基于“临时观念”和缺乏经济利益,自然不热衷于帮房主修店,亦无修店的义务。在明清流官制度下,“铁打的衙门流水的官”,州县官员任期甚短,流动性大,即使能够任满而迁,至多也不过三年五载,何况为官一任三年,大多数不能终其一任,宦途匆匆,衙门修得再好,也不能跟随官员搬走。“我躬不阅,遑恤我后”。只有愚不可及者才费心劳神修衙,为他人饰美屋,让别人捡现成便宜,因而清代“官不修衙而修志”的倾向非常明显。胡适在与为官一任勇于张罗建设的熊希龄交往过程,就谈及明清时期官不修衙这种不成文规矩的原因:是时,作为清官,整天忙于政务,无暇顾及修衙之事,也不忍心因此而加重了百姓的赋税徭役;而作为贪官,与其修衙,既操心,又费力,何如白花花的银子装了自己的腰包舒服。此外,州县官职务一般只是官员仕途上的一级台阶,把台阶擦得太亮在州县官们看来并无必要,普遍感觉犯不上为修衙而大兴土木,甚至认为热心修衙的官员会被钉在这个职位上,殊非不利“指日高升”的吉兆。受到风水理论的影响,官员们普遍认为,衙门建筑讲风水,前人既是请了堪舆家“相地”之后建造的,后人不能随意改动,改动则不利于官。在当时,各级衙署规格皆有序差格局的定制,多大尺寸的衙门里,坐着多大的官,不像当今这样随意可以超标修建豪衙,如果把衙门修得很大,修得与官位不相称,那便是僭越违法,弄不好甚至会脑袋搬家呢!修衙门就会靡费钱粮,轻则官声不好,重则容易造成亏空。所以,官箴书中每每提醒官员对衙署不可过于修饰,但取门户牢固、墙壁坚完而已。例如,《钦颁州县事宜》第一条“到任”中讲到,初登仕籍的州县官,最应该崇尚节俭,而只有那些俗吏才以到任为荣,将衙门重新修饰一新,轿、伞等另行置办,所有陈设,务求华丽,恣行糜费,铺张扬厉。一切装饰完毕后,长官扬扬入署,快意当前,不知此举派累行户,苛敛里民,已种下他日祸患。因此,释褐方新的官员在到任之前,一定要禁止修衙,严切发谕,禁止铺垫,使得吏胥不敢借名暗诈,侵蚀分肥。这就是说,如果官员上任伊始就修缮衙门,往往与朝廷所倡导的节俭美德相背离,以致先声狼藉,民口难防,官员往往会因此落得坏名声。按照雍正二年定例,州县官员等修饰衙署而肆行科敛扰累小民者将依据科敛律治罪,这样便堵住了官员通过摊派修衙的通道。

    而且更为重要的是,在清朝刚性财政体制下,实行耗羡归公以后,养廉银实际包含了薪金补贴及地方杂项支出两部分,因此清政府不希望在养廉银之外另拨款项修缮衙署,只允许州县衙门动用闲款,但必须在三年之内从其养廉银中坐扣。其中省级衙署修缮,因其养廉银丰厚,仍不许动用闲款。地方州县政府不仅如瞿同祖所说是一人政府,而且在财政上共公性中潜含着私人性,州县官养廉银受益人是官员个人,除了不得不用于修葺官衙之类公事之外,能够多省一两银子就会多一两银子落入州县官员的个人腰包。这样把养廉银一旦固定下来,要修衙必须官员自己掏腰包,只有傻瓜才会为修衙之事取怀而予,与当今喜事兴功的地方官员为了面子政绩建设所谓“景观政府”花的是国库公帑迥然不同。这种真金白银攸系的大关节乃是清代“官不修衙”的真实原因所在。乾隆三十年定例:各省官员衙署为办公之所,观瞻攸系。除现在完整、并近年动项建盖者仍令自行黏补外,其实系年久坍塌、必须购料修理者,准予借动闲款,各按旧制酌量兴修,计其岁入养廉,分年扣还。道府州县丞倅等官,修理衙署,准其借动闲款银两,道府不得过一千五百两,州县丞倅不得过一千两,首领佐杂不得过二百两。道府州县限三年,丞倅佐杂限四年,于应得养廉银内扣还。《福建省例》中还有相关具体的落实细则。

    事实上,当时县镇城关的许多公益性工程,诸如铺路、修桥、兴学、建庙,率多由政府倡导,士绅乡民有钱出钱,有力出力,挺身任事,竭诚以赴。对绅商而言,架桥铺路利泽桑梓,而且事竣之后可以建凉亭、立块碑刻以彰显善行,垂令名于后世;而修建文昌阁之类对自家子弟的科场文运也无疑是积德行善的广种福田之举。但是,官府衙署既不是自己住的,而且住在里面的人说走就走,并非一直可以巴结依靠,所以在这种情况下通常将自己的钱袋捂得严严实实。如此,州县衙署的修建资金倘若带上“捐助”的标签,十有八九都逃脱不了“科派”的干系。这点是有案可据的。清代《刑案汇览》就记录了若干此类案例。例如,光绪七年,山东临朐知县严家正,因筹备书院经费及修理衙署,科罚县民沈文泗等银钱,归入公用,虽非侵吞入已,究属任性妄为,案发后,以非奉上司明文,因公擅自私敛所属财物赃,以坐赃论处,就地革职。

    清代四川著名的盐号协兴隆的陕帮掌柜权力极大,待遇极厚。黄植青等《自流井李四友堂由发轫到衰亡》载:“掌柜的一切应酬费以及他雇佣的抬轿子大班,都由号上开支。掌柜应酬时穿戴的衣服、帽子也由号上提供,但鞋子却自备,因此有些陕帮掌柜的帽子和衣服尽管全新又极漂亮,而鞋子却补了又补,疤上重疤。”这种令人忍俊不禁的怪现象其实并不是陕帮商人俭啬、不喜欢奢侈所致,否则不会“帽子和衣服尽管全新又极漂亮”,而是与官不修衙事异理同,应该从制度设计上加以分析。

    此外,地方官员修建衙署不仅所需实繁,费由己出,而且必须确保工程质量,否则出力不讨好,将被追究责任,承担赔修之咎。《钦定大清会典事例》卷一三六载:“凡官员预借廉俸兴修衙署,系旧料移建他处,或全行拆卸、另行建盖者,于工竣后,保固十年限内,有些小损坏,现任官自行黏补。遇有坍塌倒坏,令后任查明前修原案、估计工料,说明上司,委勘切实,著落原办官照数赔缴,并将委验出结之员,报部参处,照不行查明给结例,罚俸一年”。正是这样,号称“清代第一廉吏”的于成龙自述顺治十八年始任广西罗城知县时县衙残破不堪的情景云:上任后县衙“无大门,无仪门,两墀茅草一如荒郊。中堂草屋三间,东边隔为宾馆,西边隔为书办房。中间开一门,入为内宅,茅屋三间,四围俱无墙壁。哀哉,此一活地狱也,胡为乎来哉!”

    当然,官不修衙也会带来一些负面影响。乾隆元年,上谕云:“各省州县,与民最亲。凡大小案件,无不始终于州县衙门。是以旧制钱粮刑名等项,分委承办,设有六房。即附于州县公堂之左右,使经制胥吏居处其中,既专一其心志,亦慎重其防闲,立法最善。乃闻近年以来,多有六房倾圮,不加修葺。胥吏栖身无所,往往挟其卷牍,收藏于家。每遇急需检阅之案,无以存贮,悉以胥吏之口为凭。而隐匿抽换之弊,不可枚举。前后印官虽心知其弊,而因循苟且,或修理无资,遂沿习而不知整理。此亦有关吏治之一端也。著各省督抚通行所属州县,验明六房屋宇,或有未备者,各于旧基,如式建造,将一应案牍慎密收藏,并分别号件,登记总簿,以备稽考。傥胥吏换班,有私带文卷出署者,从重治罪。若本官失察,一并议处。其修造之费,著该督抚藩司于本省公用银内确估给发。”乾隆年间,云南等省试图将修缮衙署的费用固定化,列入地方财政支出,但被否决。乾隆四十八年(1783年),陕甘总督李侍尧在分析“官不修衙”的原因时,一针见血地指出:官员之所以将衙署视同传舍,甚至朽坏不堪,也不愿动支修葺,就是因为人情各顾其私,恐将来坐扣竭蹷。据史料记载,内乡县衙在咸丰年间遭捻军奔袭毁于兵燹,知县章炳焘在光绪年间为了修建内乡县衙的诸多集资方法中就包括“赢捐输罚”。凡是到县衙打官司的人,赢了官司就要捐出一点钱,输了官司则须承担罚款。这种做法的确在今天看来不无乱收费、乱摊派的嫌疑,但在当时似乎又别无良策,不得不尔。章炳焘后来丢官,就是有人控告他“大兴土木,穷奢极糜”,这恰恰又证明了清朝官场经年累月形成的规矩是不可违抗的。

    自1988年首个楼堂馆所“限建令”(《楼堂馆所建设管理暂行条例》)以来,国家层面发布的政府性楼堂馆所管理文件已经超过十个。2013年底中央印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》对办公用房的管理又特别设立专门章节,条目细化达七条之多。但是,党政机关违规修建楼堂馆所的奢豪之风仍然无法得到有效的遏制,当前的“清房改革”中仍旧遭遇“应付式”清理,只待风平浪静,水过地皮干,故态复萌。据审计部门公布的资料,中国公务员人均办公面积世界第一。这种现象的深层制度性原因值得认真检讨。古今官员价值取向相悖是由于制度所形塑的。现代中国的政府办公设施的修建当然在官员内心深处仍然讲究风水,但已经没有过去修衙会被钉死在任上的禁忌迷信思想,相反,办公大楼的修建成为政绩的象征、官运亨通的资本,甚至在土地财政的推动下将政府办公大楼的搬迁新建作为带动地产开发的关键措施。

    其次,从根本上说,新中国成立以后,社会结构发生了重大变化,各种单位成为当代中国人生活和工作的基本单元,单位的集团利益在社会生活中发挥着重大作用,地方上各种机关企事业单位的办公楼的底层往往用于办公或出租,而上部楼层或后面的配楼即为家属住宅,与过去前衙后宅的格局一脉相承。因此,修建办公设施惠泽的一个单位的工作人员,在对内凝聚单位人心获得群众基础、对外彰显政府部门权威等方面具有重要意义。

    再次,中国目前的法律制度已经与昔日大相径庭,只要钱财没有直接进入主事官员自己的腰包,就不构成贪污罪,即便追究问责,至多属于违纪而已。拔地而起的豪华办公楼木已成舟,被曝光也不过只是个“马后炮”。按照现代法律制度的设计,公与私的界限发生了质的变化,单位利益相对于社会利益,尽管从学理上说属于私与公的相对性关系,但法律制度对于豪华办公楼修建的规范和禁阻功能显得有气无力,更遑论积极的激励机制的形成。从词源学角度来说,中国古代的“制度”一词本身最早就源于宫殿官署尊卑秩序、礼数,违制之罪在传统社会是不可轻忽的。如今,这些制度均已经进入历史博物馆,由国家统一制定党政机关和事业单位人员编制职数及经费、用车、用房等使用标准的规章制度并不完善严格,致使浪费严重的豪华超标“官衙”,继公务出国、公车、公务接待之后,成为饱受舆论诟病的“第四公”顽疾。有的地方干脆把办公楼建得像天安门,有的则像白宫或美国的国会大楼,让百姓通过这样的建筑产生敬畏,俨然为将自我神化的神殿。某市政府办公楼建筑面积达37万平方米,有40余部电梯,造价高达40亿元,被群众称之为“全世界仅次于五角大楼的第二大单体建筑”。随着办公楼奢华之风的弥漫,不少地方出现了“级别越低、领导办公室越阔”的怪象。一些乡镇领导办公室面积超标,配备会客室、小会议室乃至卧室、淋浴房,楼内还有健身房、娱乐室等等,一应俱全。

    复次,今天的地方政府权力介入人们经济社会生活的深度、广度和力度是古代官府所无法同日而语的,具有形形色色的收入的使用权,纳税人对于自己税款用途基本上无缘问津,地方人大对于当地财政预决算无法进行有效的法律监督制约,类似古代地方官离任“交盘子”对于钱粮“亏空”的责任制度亦付诸阙如。即使一些连温饱尚未解决的财政穷县在办公楼建设方面也屡出大手笔,投资动辄上千万甚至上亿元兴建,不惜贷款、举债甚至挪用扶贫款、救灾款等专项资金。修办公大楼的钱绝不来自坐办公室的人自己的腰包,相反,修建是拿回扣、捞好处的中饱私囊大好机会。民间顺口溜曰:“张局长修,李局长扒;不修不扒没钱花。”在耗费公帑亟亟大兴土木的热潮之下,是工程贿赂寻租暗潮汹涌、推波助澜。主事者受利益驱动而“把法律玩到死”,修建豪华办公大楼当然成为地方政府的热门之选。虽然某些地方“一座大楼立起来,一群干部倒下去”,但更多的却是“曝光常有、处分不常有”,处理结果每每不痛不痒,不像是问责,倒像是姑息纵容,所以大多数官员违法却不畏法,可以公然挑战国家的法律制度。

    高尚的道德可以有助于优良制度的形成,但只有优良的制度才能保证善良风俗的普遍贯彻。如果没有刚性约束,就缺少遏制豪华办公楼泛滥的杀手锏,是此之故,应该通过法律制度的设计建立具有行为激励导向的机制而告别单纯的“禁令依赖”。

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